Виклики місцевого самоврядування в Європі та Україні

Сьогодні у Києві відкрилася 17-та сесія Конференції міністрів країн-членів Ради Європи, відповідальних за місцеве та регіональне врядування. Захід досить масштабний і проводиться у Києві, оскільки ми зараз головуємо у Раді Європи (ти ба, а так і не скажеш!).

Протягом конференції міністри та їх колеги будуть обговорювати перспективи місцевого і регіонального самоврядування у часи скрути - навколо криза, яка має тенденцію лише до поглиблення. Більшість урядів країн-членів урізають видатки по всіх фронтах, і місцеві ради серед  тих, хто страждає найбільше, адже вони як правило надають базові послуги безпосередньо населенню і скорочення їх бюджетів сьогодні означає відсутність послуги завтра.

Наприклад минулого тижня у Лондоні відбулися масові страйки проти скорочення більш ніж 5 тисяч працівників районних рад Лондона  (borough councils) лише цього року (очікується ще більше), а також проти перегляду соціальних гарантій, особливо пенсій. Страйкують і в Греції, і в Іспанії, і у Франції.

Тема впливу кризи на місцеві та регіональні органи влади безумовно є дуже актуальною. Тим хто цікавиться цією темою раджу почитати звіт "Місцева влада у критичні часи - політика подолання кризи та стійкого майбутнього", який підготували до конференції експерти Європейського Комітету місцевої та регіональної демократії. Англійський текст можна знайти за цим посиланням.

Але символічним є інше - конференція відбувається у країні, де протягом останніх двох років проводиться політика систематичного знекровлення місцевого і регіонального самоврядування. Із реінкарнацією президентської форми правління ми повернулися у кращі феодальні часи, коли президент майже одноосібно призначає губернаторів (і потім змінює їх як рукавички), де міста втрачають райради, де місцеві органи самоврядування залишаються без повноважень і грошей.

Звичайно, пану Азарову було про що рапортувати на відкритті конференції - про збільшення асигнувань у місцеві бюджети на виконання їх власних функцій. Але чи не доцільніше б було збільшити повноваження місцевих влад, також у сфері отримання доходів від місцевих податків та зборів, або збільшити їх частку у центральних податках? Я не експерт із фіскальної політики і певно мої колеги можуть розказати краще про недоліки і можливості системи. Однак в депресію вганяє показуха успіхів при їх повній відсутності та замовчування проблем. На словах влада декларує свою відданість місцевому самоврядуванню, а на ділі вона як вогню боїться посилення місцевих і регіональних рад, які можуть вийти з-під контролю владної вертикалі.

Другою цікавою символічною рисою цієї конференції для України є її представництво. На конференції "головує" Міністр регіонального розвитку, будівництва і житлово-комунального господарства пан Близнюк (якому нещодавно винесли догану, тому чи довго він ще протримається?), у якого окрім назви немає ніяких повноважень у сфері регіонального розвитку... Хоча він все ще відповідає за місцеве самоврядування і за територіально-адміністративну реформу (якби вона була!). А ось всі регіональні питання, включно із врядуванням, передані у Міністерство економічного розвитку і торгівлі.

Про результати зібрання міністрів говорити зарано - Київську декларацію мають прийняти завтра, хоча її проект можна прочитати вже зараз. Зокрема Рада Європи радить місцевим органам влади для ефективної боротьби із кризовими явищами стабілізувати свою дохідну базу, раціональніше використовувати обмежені кошти та створювати партнерства (із приватним сектором або із іншими органами місцевої влади) для вирішення довгострокових проблем. А також звертає увагу на захист прав людини на місцевому рівні і роль уряду у транскордонному співробітництві.

Ось така подія.

Пости по темі:
1. Ще один цвях у труну місцевого самоврядування
2. Київ: про місцеве самоврядування якого вже немає
3. Сьогодні в Україні день місцевого самоврядування

Ще один цвях у труну місцевого самоврядування

Вже пару тижнів Україною блукає неспокійна новина, яка до мене дійшла лише сьогодні. Судячи з усього, органи місцевого самоврядування скоро можуть втратити один із найбільш дорогих своїх активів - землю, або право нею розпоряджатися.

Ситуація із земельною реформою у нас більш ніж болюча - занадто багато бажаючих стати власниками, і занадто мало бажаючих долучитись до наведення порядку. Майже щотижня ми чуємо про земельні афери у тому чи іншому місті, селі, районі та ін. Логічна реакція - гнів і бажання все переробити так, щоб місцеві депутати не могли безвідповідально розпоряджатися гектарами такої дорогої нам землі.

Однак стоп, хвилиночку, депутати мають право розпоряджатися лише 12% земельного фонду України - інші 88% знаходяться в руках держадміністрацій. А там все проходить тишком нишком, гучна інформація дуже рідко потрапляє на шпальта газет.

Так само малопублічним залишилось грудневе розпорядження Президента, одним із пунктів якого є передача повноважень по управлінню земельними ресурсами від місцевих рад до місцевих держадміністрацій.

Ви відчуваєте різницю? Одна справа, коли землю роздерибанив ваш односельчанин Василь Васильович, якого ви обрали місцевим депутатом минулої осені. Бо певним чином ви маєте право вимагати від нього відповідей на запитання та маєте можливість не обирати його знову. А інша справа, коли її роздерибанив невідомий і загадковий Іван Іванич із райдержадміністрації, про якого ви ніколи не чули і не почуєте. Більш того, ви не маєте жодного права вимагати від нього відповідей на поставлені запитання, оскільки він не демократично обраний депутат, а посадовець із місячним окладом і можливо квартальною премією, який виконує розпорядження голови держави, скинуті вниз дуже високою вертикаллю.

Не дарма Асоціація Міст України б'є у всі дзвони, і то там, то тут з'являється притомний аналіз наслідків ситуації.

Однак навіть не заглиблюючись у суть питання земельних відносин, стає зрозумілим факт радикального наступу на права місцевих органів влади. Яким чином місцеві ради зможуть розробляти і головне реалізовувати місцеві стратегії соціально-економічного розвитку, коли на фоні падаючих місцевих податків вони не матимуть головного ресурсу розвитку - землі? Їх роль із реальної перетвориться на номінальну і більшість важелів з управління територією перемістяться у місцеві адміністрації непідконтрольні громаді.

І це зовсім не в'яжеться із бажанням президента укріплювати місцеве самоврядування, дотримуватись положень Конституції (які ще не змінені!) та Європейської Хартії місцевого самоврядування. Це також більш ніж у розріз іде із намірами урізати повноваження державних органів влади на місцях, що було проголошено однією із цілей грудневої адмінреформи. Ну і взагалі при цьому є абсолютно незрозумілим бажання президента скасувати облдержадміністрації.

Хоча з іншого боку це досить логічне рішення з огляду на останні події у столиці, де обраний мер став весільним генералом, а містом керує група професійних (?) однак непідзвітних міській громаді бюрократів.

Тому що послідовний?

Сьогодні в Україні день місцевого самоврядування

Десять років тому Україна почала святкувати день місцевого самоврядування, що стало ознакою відданості принципам самоврядування та децентралізації влади.

Протягом цієї десятирічки ми прийняли чимало законів і правил, приєдналися до Європейської хартії місцевого самоврядування, створили низку асоціацій органів місцевого самоврядування, провели бюджетну реформу з метою посилення фінансової самодостатності та адміністративної ефективності місцевих органів влади.

Але чи дійсно Україна є державою із дієздатним місцевим самоврядуванням? Чи це свято лише для 283,5 тисяч працівників органів місцевого самоврядування (ОМС), чи для всіх громадян? Чи дійсно ОМС ефективно представляють інтереси своєї громади у сфері соціально-економічного розвитку?

Навряд чи. Порівняно самостійними у своїх рішеннях є лише міста обласного значення України, оскільки володіють власними фінансовими  ресурсами для здійснення заходів по підвищенню конкурентоспроможності місцевої економіки та рівня життя населення. Решта ОМС - районних, міських, сільських та селищних - майже не мають власних ресурсів і цілком залежать від національних трансфертів на здійснення функцій закріплених законодавством.

На жаль принципи децентралізації, деконцентрації та субсидіарності (максимальна локалізація ефективного надання публічних послуг) часто залишаються дієвими лише на папері. Законодавству бракує суттєвих елементів по приведенню стандартів самоврядування до європейських, а там де вони є - часто не виконуються внаслідок браку ресурсів чи бажання.

Ми вже друге десятиліття не здатні провести таку необхідну адміністративно-територіальну реформу, яка б створила самодостатні місцеві громади (через укрупнення - адміністративне чи договірне). Ми не створили повноцінних місцевих рад зі своїми виконавчими органами і не ліквідували державні виконавчі органи влади нижче обласного рівня як такі, що нездатні дієво сприяти розвитку території. Фінансування сфери місцевого самоврядування завжди формувалося непрозоро, із великими скороченнями і затримками, а після кризи 2008 року воно стало майже ефемерним.

Натомість ми реформували систему виборів і (до останніх виборів) місцеві ради формувалися на основі непрозорих партійних списків, в результаті підзвітність депутатів перед виборцями стала аморфною. А у деяких випадках ми просто підриваємо самі принципи самоврядування, коли ліквідуємо місцеві ради в адміністративному порядку без публічних обговорень та супроти положень Європейської хартії. Таке сталося цієї осені у Києві.

Так що святкувати потрібно, але не з компліментами на адресу центральної влади та ОМС, а з критикою і конкретними пропозиціями по удосконаленню системи.

Київ: про місцеве самоврядування якого вже немає

Сьогодні у Києві перестали існувати 10 районних рад. Міська рада одним розчерком пера, без врахування думки громадян (через громадські слухання або проведення референдуму) знищила один із каналів прямого волевиявлення громадян і прямої підзвітності влади міста її мешканцям. Хоча це не стало супер-новиною, можливо тому що про це вже давно знали, а можливо тому що нікому немає до цього діла...

Звичайно багато хто може сказати (і будуть праві) , що райради були досить номінальними рупорами народної влади, громадяни не знали своїх депутатів не лише в обличчя, але й не знали їх імен, а тим паче досягнень на ниві захисту їх прав. Однак проблема була не лише у неефективності ради, але й у небажанні громадян бути більш активними і відстоювати свої інтереси через прямий діалог із радою та через контроль за її діяльністю. Тепер, навіть якщо вони цього забажають, у них буде на одну можливість менше...

Райони не ліквідували, натомість ці досить значні територіальні громади із середньою кількістю населення у 300 тисяч будуть керуватися безособистістними, призначеними міськрадою (читай Кабміном) керівниками райдержадміністрацій та сотнями їх підлеглих бюрократів. Тому на питання чому вже місяць як немає гарячої води або два тижні не вивозиться сміття вони тепер сміливо можуть відповісти вам - ми тут ні дочого, від нас нічого не залежить - звертайтеся до "вишестоящих" органів влади. 

Основне пояснення реформи - економія коштів. Цікаво скільки б ми зекономили, якби ліквідували адміністрації замість рад?

Чого переживати, запитаєте ви, у нас все ще є міськрада і ми можемо впливати на долю міста через вибори мера. Однак придивіться уважніше і ви побачите, що рада є представником політичних партій та економічних кланів, а не громадян міста (завдячуючи пропорційній системі). А позиція мера перетворилася на церемоніальну фігуру, бо всі більш менш важливі функції перемістилися у портфель невиборного призначеного першого заступника міськголови, який досить скоро, без сумнівів, стане керівником міської держадміністрації.

Київ, якщо колись обере не мільйонера-космонавта (і я тут не про Річарда Бренсона!), а мера-особистість, якого турбуватиме місто і його мешканці, має великі шанси повернутися у минуле - до барикад Косаківського-Омельченка, де дві різні особи із протилежними мотивами і сильними амбіціями обіймали два ключових пости у місті - керівник міської держадміністрації і мер міста. Зміни до закону про столицю, які скоро стануть реальністю, скасують необхідність поєднання цих двох іпостасей і пану Попову (або іншому протеже Партії регіонів) необов'язково буде подобатись виборцям - він буде реально правити містом із гарантованого крісла держслужбовця, тоді як обраний вами мер буде перерізати стрічки на відкритті пам'ятників та дитсадків (якщо їх колись почнуть будувати).

У всьому цивілізованому світі влада все більше наближається до людей, а локалізація економічної діяльності та суспільного розвитку, що іде паралельно із глобалізацією (звідси термін - глокалізація),  вимагає все більшої децентралізації. У нас все абсолютно навпаки - ми продовжуємо централізувати владу (хоча на папері демонструємо свою відданість дієвому місцевому самоврядуванню за стандартами Європейської Хартії). До речі, гарний аналіз стану самоврядування в Україні в історичному контексті зробив у статті на УП глибоко поважаємий мною Володимир Ілліч Нудельман


Централізація суттєво покращує процес керування розподілом ресурсів, однак є контрпродуктивною для генерування нової економічної діяльності та створення робочих місць. Наша держава продовжує рухатися у напрямку адміністративного регулювання, а не ринкових трансформацій, у напрямку задоволення потреб певних верств населення, а не створення рівних можливостей для реалізації індивідуального потенціалу. Не важко здогадатися як це вплине на рівень конкурентності України у глобальній економіці (сьогоднішні новини підтверджують це - у рейтингу конкурентоспроможності Україна продовжує сповзати на дно).

Україні та її громадянам час прокинутись і брати приклад інших країн у сфері децентралізації. І я тут говорю не лише про Польщу або Францію, але й Китай!