Англійські АРР: Закрити не можна лишити

31 березня 2012 був офіційно останнім днем роботи 8-ми Агенцій Регіональнального Розвитку Англії (АРР Шотландії, Уельсу та Північної Ірландії продовжують працювати, Лондонська Агенція є частиною Уряду Великого Лондона). Процес їх ліквідації почався ще навесні 2010 року, коли до влади у Великій Британії прийшла коаліція консерваторів та ліберал-демократів.

Консерватори традиційно ненавидять слова "регіон" і "регіональний", тому ні у кого не виникало сумнівів у серйозності їх намірів ліквідувати АРР. Однак пообіцявши спочатку індивідуальний підхід до окремих регіонів, Уряд бульдозером пройшовся по всій Англії. Були закриті всі 8 АРР - і на благополучному Півдні Англії, де вони приносили порівняно мало користі, і у депресивних північних регіонах, де ефект від діяльності АРР був більш відчутним.

Заради правди слід відзначити, що регіони в Англії не мають високого територіально-адміністративного статусу та чіткої ідентичності. Це одиниці без представницьких та виконавчих органів влади, які частіше використовуються для статистичної звітності, аніж для економічного планування (особливо зараз!).

Можна багато сперичатися про користь або шкоду таких радикальних заходів. Британія досить твердо дотримується своїх зобов'язань по урізанню державного бюджету та скороченню державного боргу, і регіональна політика стала лише однією з жервт. Однак вона була ЛІКВІДОВАНА ПІД КОРІНЬ.

Нині в Британії не лишилося ні інституцій, ні політики, ні стратегій регіонального розвитку. Знищені оскільки непотрібні ані країні, ані муніципалітетам. На думку консерваторів успіх економічного прориву території полягає у локальному підході, а не регіональному. Для динамічного економічного зростання та зменшення бюрократії слід надати більше повноважень містам і графствам, які краще знають що їм потрібно.

Наміри гарні, якби вони не йшли у розріз із реальністю - за останні 2 роки в Англії відбулася значна централізація влади. Рішення, які раніше приймалися у регіональних столицях, нині приймаються у Лондонських офісах міністерств. Місцеві органи влади не мають ані ресурсів, ані спроможності для реалізації амбітних планів соціально-економічного розвитку. В особі АРР вони втратили ефективних лобістів, а також майданчик для розробки масштабних проектів регіонального характеру, які неможливо реалізувати на місцевому рівні (у сфері транспорту, енергетики, інновацій та ін.)

Звичайно на місці АРР не залишилася сама пустка - минулого року Уряд ініціював створення Місцевих Економічних Партнерств (МЕП) - широкої коаліції місцевих органів влади, бізнесу та третього сектору, метою якої є стимулювання економічного зростання в певній місцевості через залучення інвестицій, покращення навичок та стимулювання створення робочих місць.

Але партнерства - це річ добровільна, у них дуже обмежений мандат на дії, у них відсутні власні бюджети, тоді як бюджети окремих учасників урізаються щодня і тому надії на них мало. Отже маємо інституційну амбіцію без ресурсного забезпечення. Єдиним дієвим інструментом для МЕП є гранти з Фонду Регіонального зростання (обсяг - 2.4 млрд.ф.ст.). Вони надаються на конкурсній основі  бізнес-проектам, поданим спільно приватними компаніями та МЕП.

Закриття англійських АРР зекономить держбюджету 2.2 млрд. фунтів стерлінгів на рік. Однак, відповідно до звіту PWC 2009 року щодо ролі АРР, на кожен витрачений АРР фунт припадало 4.5 фунти генерованих їх діями приватних інвестицій. Тому ефект економії не є однозначним.

Сферою, де закриття АРР має дійсно катастрофічні наслідки, є людський капітал. На вулиці опинилися тисячі кваліфікованих кадрів, які звичайно без роботи не залишаться. Однак уряд не зробив жодної спроби зберегти інтелектуальний капітал та інституціоналізувати певну "спадщину", яку можна буде використати пізніше, коли період жорсткої економії мине. Тобто десятиліття інтенсивних інвестицій у знання і людський капітал у сфері політики регіонального розвитку втрачено. І коли прийде час (а у цьому немає жодних сумнівів), доведеться все починати з початку. Ось така британська завбачливість.

А тепер вирішуємо, де у довгостроковій перспективі слід  поставити кому у цьому заголовку ...

Пости по темі:
1. Регіональна політика Англії - знову ті самі граблі
2. Підсолодили пілюлю

Регіональна політика Англії - знову ті самі граблі

В Англії зростає хвиля обурення щодо підходу нового уряду до регіонального та місцевого управління. При чому критика звучить не лише із вуст тисяч працівників АРР та бенефіціарів їх інвестиційних програм, але й з вуст економістів, підприємців, професійних об'єднань та місцевих рад. Навіть у середині Уряду немає єдності - консерватори та ліберал-демократи, що є міноритарними партнерами по коаліції, мають досить різні погляди на те, що потрібно для пожвавлення економічного зростання у регіонах та на місцях.

Консерватори традиційно мають сильну неприязнь до будь-якого терміну, що включає слово "регіональний", у тому числі до агенцій регіонального розвитку, регіональних асамблей, регіональних міністрів - список можна продовжувати. Для них регіон є абстрактним та штучним поняттям, що було нав'язано лейбористами для посилення державного контролю над місцевими радами (хоча мережа регіонів з'явилася ще за попереднього уряду консерваторів!). Вони відстоюють ідеї "локалізму", підкреслюючи важливість місцевого самоврядування у вирішенні соціально-економічних проблем та говорять про те, що регіональний рівень є зайвим, таким, що знищує самобутність територій, стримує економічний розвиток громад і віддаляє простих громадян від отримання якісних публічних послуг.

Консерватори впевнені у тому, що їх мантра локалізму є ідентичною процесу децентралізації, якого так потребує занадто централізована англійська система врядування. Однак насправді, скасовуючи регіональні інституції, як наприклад АРР (читайте мої попередні пости тут і тут), консерватори не послаблюють, а посилюють централізацію влади, оскільки велика частка функцій із регіонального рівня передається не місцевим радам, а центральним міністерствам. Отож попередня критика на адресу лейбористів у зростанні ролі держави у сфері територіального управління та соціально-економічного розвитку іде у розріз із власними кроками нового уряду, що ведуть до ще більшої концентрації влади в Уайтхолі (англійський аналог вулиці Грушевського). Більш того, як і лейбористи, вони пропонують уніфікований підхід для всієї Англії - скасувати регіональні інституції усюди, включаючи три Північні регіони, де регіональна ідентичність набагато сильніша ніж на Півдні країни.

Проблема навіть не у непослідовності коаліційного уряду у втіленні передвиборчих обіцянок, а у способі, яким це робиться. Процес знищення АРР та створення на їх місці "Місцевих економічних партнерств" (Local Economic Parnerships - LEP) є сумбурним і деструктивним. Одні знищуються ще до того, як інші створюються. Майже повна свобода формату створення LEP призвела до того, що уряд отримав біля шести десятків абсолютно різнобарвних та різних за якістю пропозицій, багато із яких грають на руку місцевим конфліктам та нездоровій територіальній конкуренції, що склалася між містами та суб-регіонами протягом століть. Багато проектів просто економічно неможливо реалізовувати на місцевому рівні, оскільки вони потребують просторової економії масштабу. Одночасно пропозиції щодо створення більш крупних партнерств, які об'єднують декілька місцевих рад або навіть цілий регіон (як наприклад Північний Схід) є більш складними і Уряд відноситься до них досить стримано, знову ж таки, підкреслюючи необхідність максимальної локалізації.

А тим часом заморожуються та повністю припиняють існування сотні інвестиційних проектів, які несуть загрозу стагнації і у без того проблемних громадах. Уряд заборонив АРР вкладати кошти у нові та у більшість існуючих проектів, в тому числі європейських, що відповідно зупиняє транші із Брюсселю (АРР є головними розпорядниками коштів європейських регіональних фондів). А їх невчасне використання може означати повну втрату коштів, адже Єврокомісія функціонує за принципом безповоротності невитрачених коштів.

Хто лише у загальних рисах знайомий із британською регіональною політикою буде шокований регулярними революційними змінами у законодавчій, інституційній та фінансовій системі - не проходить і двох-трьох років без того, аби не з'явилося нове міністверство, або нова політика, або новий концептуальний підхід чи бюджетна інновація. Досить часто зміни на краще, однак непослідовність дій призводить до втрати попередніх позитивних результатів та "калейдоскопу" моделей, що не отримують продовження. Уривчастість реформ є роком Британії протягом останніх п'ятидесяти років і, на жаль, немає ознак того, що новий уряд може змінити цей негативний тренд. Іншим "прокляттям" регіональної політики Англії є те, що вона повністю концентрується на діях центрального уряду та ігнорує місцевих партнерів. Як і в Україні, англійські регіони та території завжди відіграють роль об'єктів а не суб'єктів регіональної політики. А шкода - можливо новому уряду слід повернутися до витоків - визначення трьох типів регіональної політики - і тоді можливо слова "регіон" та "регіональний" не будуть сприйматися як щось вороже та неприроднє.

Підсолодили пілюлю

Найгірші прогнози справдилися і АРР Англії таки будуть скасовувати. Всі 9 Агенцій припинять своє існування до березня 2012 року. Новий уряд навіть не дотримався попередніх обіцянок залишити їх у найбільш проблемних північних регіонах Англії, де діяльність АРР має суттєвий вплив на місцеву економіку в силу невеликого розміру приватного сектору. Регіони мають самі визначитись, чи потрібні їм органи координації економічної політики на регіональному рівні (що будуть доповнювати діяльність новостворених місцевих рад підприємців) і виділити кошти на їх функціонування із бюджетів місцевих органів влади та інших організацій, а також приватного сектору. А оскільки бюджет Британії минулого тижня піддався нищівному секвестру, на таку щедрість дарма сподіватися.

Однак Уряд трохи підсолодив гірку пілюлю, пообіцявши створити Фонд регіонального зростання обсягом 1 мільярд фунтів стерлінгів. Це більш ніж у 2 рази менше річного бюджету АРР, але як то кажуть, на безриб'я і рак риба. Гроші фонду в основному будуть спрямовуватись на будівництво інфраструктури для покращення бізнес-середовища регіонів.

Проблема у тому, що уряд Британії міг би зекономити більш солідні кошти, якби перестав змінюват кожні 3-4 роки політику та інституційне середовище у сфері місцевого і регіонального уряду... 

Агенції регіонального розвитку Англії - початок кінця

Схоже на те, що небо над 9-ма АРР Англії почало суттєво тьмаритись (окремі 3 агенції
також існують у Шотландії, Уельсі та Північній Ірландії, однак вони знаходяться у винятковій сфері відповідальності автономних урядів провінцій) .

У Британії ні для кого не секрет, що партія консерваторів виступає радикально проти АРР і їх скасування було у списку пріоритетів, спрямованих на децентралізацію влади (локалізм) та скорочення дефіциту державного бюджету (річний бюджет АРР становить 2,3 млрд.ф.ст.). Однак їх партнери по коаліції ліберал-демократи мають більш стримані погляди і вважають, що у найбільш депресивних регіонах півночі АРР мають продовжувати свої функції по покращенню бізнес-середовища, залученню інвестицій, регенерації, зміцнення людського капіталу та ін.

Минулого року PriceWaterhouseCoopers опублікувало масштабне дослідження впливу діяльності АРР на зростання регіональних економік Англії. Найближчим часом я опублікую статтю українською мовою про прогрес і здобутки у діяльності англійських АРР - так що слідкуйте за блогом!