Децентралізація довіри

У жовтні Price Waterhouse Coopers разом із моїм колишнім роботодавцем лондонським Інститутом досліджень публічної політики ippr опублікували результати інтерактивного дослідження «Хто відповідальний? Виклики передачі влади у централізованій державі». Цікавий документ і головне дуже доречний для України, яка, так само як і Англія, має дуже централізовану систему врядування.

У Великобританії, де вже протягом десятиліття триває повномасштабна деволюція – передача повноважень від центрального уряду в Лондоні автономним урядам Шотландії, Уельсу та Північної Ірландії – залишився великий «централізований острів», Англія. Тут навіть існує таке саркастичне кліше, яке офіційно використовується лише у минулому часі і у критичному тоні, але на практиці продовжує існувати і дотепер: «Люди в Уайтхолі (Whitehall) знають краще» (або для українських реалій «вони на Банковій/Грушевського знають краще»).

Так ось, в Англії за будь-яке питання, яким би дрібним воно не здалося, у першу чергу відповідають міністри центрального уряду (які одночасно є членами урядової фракції у парламенті і представляють інтереси свого одномандатного округу у Палаті Общин). Вже багато десятиліть точиться дискусія щодо надання більших повноважень місцевим органам самоврядування, однак незважаючи на деякі позитивні кроки вони залишаються дуже залежними від рішень і фінансування із центрального бюджету.

Проблему можна пояснити існуванням певного замкнутого кола: по-перше центральний уряд, громадськість і засоби масової інформації не довіряють органам місцевого самоврядування і не вважають їх достатньо кваліфікованими для професійного управління територією; по-друге місцеве самоврядування дійсно не має достатньої спроможності та кваліфікацій саме по тій причині, що центральний уряд не поспішає передавати повноваження вниз; і по-третє цей непоспіх напряму корелюється із громадською думкою, яка перш за все покладає відповідальність за ведення справ на центральний, а не місцевий рівень влади. Тому у разі виникнення будь-якої проблеми, навіть у сфері яка була "децентралізована", громадськість у першу чергу звинуватить конкретного міністра, а не голову місцевої ради. Бо так зрозуміліше і простіше - підзвітність і прозорість найбільше розвинені на центральному рівні і людям легше зрозуміти хто і що робить і відповідно хто і за що відповідає. Невдалі спроби децентралізації повноважень перш за все пов'язують із неможливістю змінити публічну думку і створити прозорі механізми контролю і підзвітності на регіональному або місцевому рівні.

Це досить короткий опис проблеми, а певні конкретні рішення представлені у звіті, який я рекомендую почитати, особливо враховуючи його невеликий обсяг, 22 сторінки. Головна ідея полягає у тому, що це замкнуте коло можно перервати і громадську думку щодо підзвітності можна змінити, Слід розробити і реалізавати чітку інформаційну компанію щодо передачі повноважень, слід дотримуватися затверджених планів, робити конкретні кроки по передачі реальних повноважень органам влади на місцях, які повинні мати чіткі механізми контролю і підзвітності. І тоді поступово з'явиться довіра громадськості і ЗМІ до місцевих органів самоврядування.

Криза американських метрополій

Не лише французьки мери заклопотані думкою про те, як звести кінці з кінцями у часи фінансової скрути. Американські метрополії також все більше потерпають від фіскального дисбалансу. Якщо про національну економіку США можна сказати, що вона потрошки починає стабілізуватися (після беспрецендентного пакету допомоги у розмірі 787 млрд. долларів), то місцевий уряд лише почав відчувати на собі всі наслідки економічної кризи.

Справа у тому, що левову частку місцевих доходів складає податок на нерухомість, надходження від якого варіюють в залежності від оцінки вартості нерухомості (переоцінка проходиться регулярно, раз на декілька років). А оскільки ціни стрімко падають у більшості міст США, то у найближчому майбутньому міські скарбниці недоотримують великі суми.

Інститут Брукінгс нещодавно опублікува звіт про фіскальний стан найбільших метрополій США, а також провів семінар на цю тему. Дуже цікавий документ, рекомендую прочитати хоча б коротке резюме. Висновок такий – без адресної підтримки федерального уряду на більшість великих і малих міст чекають два чи три дуже скрутних роки, коли доведеться скорочувати штат муніципальних працівників (від пожежників і поліцейських до медичного і соцперсоналу), закривати проекти капітальних інвестицій і скорочувати список послуг для населення. Також можливі варіанти підвищення місцевих податків і зборів, хоча мало хто може собі дозволити на це піти у нинішній ситуації (вибори є всюди!).

У звіті мова іде також про ініціативи окремих мерів-інноваторів, які користуються кризою як шансом для реструктуризації самої системи надання послуг та диверсифікації доходів із одночасною оптимізацією видатків. У звіті є декілька прикладів місцевих ініціатив у сфері реформування муніципальної фіскальної системи, зокрема у таких містах як Філадельфія, Сан Хосе або Чікаго. Про цей досвід учасники семінару дискутували із мерами міст.

Мені здається що в Україні, нажаль, одиниці розглядають теперішню кризу як можливість для оновлення та інноваційних рішень у фіскальній системі на центральному та місцевому рівнях. Шкода...

Бунт французьких мерів

В Україні модель врядування Франції є однією з найбільш «ходових». Існує багато спільного між нашими країнами у сфері розподілу влади між центральним урядом і місцевою владою, хоча останніми роками Франція пішла далеко вперед у децентралізації повноважень не лише місцевим органам влади, які традиційно були сильною ланкою у системі, але й новоствореним регіональним органам самоврядування. Французьким місцевим лідерам також можна лише позаздрити у фінансовому плані, оскільки рівень бюджетної децентралізації тут дуже високий.

Однак цій фіскальній бонанзі здається прийшов кінець. Економічна криза штовхає країни Європи на різні заходи задля економії публічних коштів та пом’якшення або раціоналізації податкового тягара для того, щоб знову «завести» економіку. У Франції президент Ніколя Саркозі запропонував, серед інших фіскальних нововведень у 2010 році, скасувати місцевий бізнес податок, так званий ‘la taxe professionnelle’. Цей податок є одним з основних джерел місцевих доходів, даючи щороку біля 22,6 млрд. євро прибутку у місцеві скарбниці Франції. Логіка проста і досить раціональна – уряд намагається стимулювати місцевий бізнес працювати краще та інвестувати більше у розвиток компаній шляхом спрощення податкової системи, в тому числі через відміну «регресивного» податку, який, на думку центрального уряду, гальмує інвестиційний процес.

Мери не погоджуються. На своєму щорічному зібранні 19 листопада у Парижі Асоціація мерів Франції (http://www.amf.asso.fr) піддала пропозицію президента жорсткій критиці. Не допомогла навіть пропозиція уряду компенсувати втрати місцевого бюджету через новий місцевий бізнес податок та частково дотації з центрального бюджету. Місцеві лідери застерігають, і напевно не без причин, що це тимчасові заходи, які не вирішать їх довгострокових проблем дисбалансу у місцевих доходах і видатках.

Слід сказати, що мери є ланкою влади, яка користується найбільшою довірою населення. Останнє опитування TNS Sofres показало, що 72% населення довіряє мерам і лише 15% довіряє міністрам центрального уряду... Хоча це не заважає деяким мерам суміщати свою посаду із портфелем міністра, або іншою виборною посадою на регіональному або національному рівні.

Тобто центральний уряд має протистрояти подвійному супротиву – мерам та місцевому населенню, яке здебільшого підтримує місцеві ініціативи (що в основному фінансуються з місцевих податків), а не дії центрального уряду. Складний, але необхідний крок у часи фінансової скрути.

Нова Європа

Цього тижня Європа святкувала двадцятиріччя падіння Берлінської стіни, що символізувало початок історичного об’єднання цієї частини світу. Протягом наступних п’ятнадцяти років більшість країн колишнього соціалістичного табору Європи приєдналися до Європейського Союзу або чекають у черзі на запрошення до клубу.

А минулого тижня сталася інша важлива подія, яка незважаючи на її приземлений характер мала вирішальне значення для майбутнього ЄС. Чехія останньою із 27-ми країн-членів Євросоюзу (на диво споглядачів «ірландської битви») ратифікувала Лісабонський договір, що означає нову сторінку у врядуванні Європи, його внутрішній та міжнародній політиці.

Зміни починаються вже зараз, з 1 грудня 2009 року. Їх суть полягає у перерозподілі повноважень між національними урядами держав-членів, Європейської Комісією, Радою ЄС та Європарламентом. Наддержавні інституції ЄС отримають більше законодавчої та виконавчої влади, що у перспективі має зменшити кількість протиріч і прискорити процес прийняття рішень. Єврокомісія також отримає свого власного президента (правда із дуже обмеженими повноваженнями) і міністра закордонних справ, які будуть представляти єдину європейську позицію на світовій арені.

Чи є ці зміни рухом у напрямку до «Європи регіонів»? Ще зарано для відповіді на це питання, але євроскептики давно пророкували «укріплення бюрократичної Єврокомісії» та руйнування влади національних урядів, що принесе із собою Лісабонський договір. Це звичайно перебільшення, однак у багатьох країнах Європи існує прямий зв’язок між посиленням ролі комунітарних органів влади ЄС та зміцненням позиції регіональних та місцевих органів влади. Вони неодмінно захочуть скористатися новими шансами, що з’явилися у «новій Європі».

Чи щастя в грошах?

Всі ми хоча б одного разу проклинали статистику за її незграбність – відсутність тих чи інших показників, їх несвоєчасність, непослідовність, або у крайньому випадку дороговизну інформації :-) Мене традиційно цікавить питання продуктивності і конкурентоспроможності економіки, особливо в розрізі регіонів або міст. Я про це писала і в Україні і у Великобританії. Відповідно постійно цікавлюся показниками, які можуть відобразити ці два явища (у Великобританії, щоб ви знали, якість статистики постійно викликає дуже гарячі дискусії, її якість постійно критикують. Головний статофіс нещодавно став незалежним від уряду органом). Зокрема, багато британських експертів сходяться на тому, що традиційні показники продуктивності регіону – як то ВВП, ВНП або навіть доходи на душу населення – не завжди правдиво відображають реальну ситуацію «благополуччя» у тій чи іншій країні або регіоні. Ми з колегами про це говорили у ряді звітів про стан економіки Північної Англії (можна прочитати тут). Єврокомісія вже витратила не один мільйон Євро на дослідження цього ж таки питання.

Французам теж не подобається стан їх статистики, а президент Ніколя Саркозі був таким незадоволеним вузьким виміром національного добробуту, що замовив групі експертів начолі із Джозефом Стігліцем та Амартія Сеном (про них сподіваюся ми ще якось поговоримо) дослідження – як покращити статистикуу Франції для точнішого виміру економічного розвитку і соціального благополуччя? Звіт можна знайти тут.

У деталі я вдаватися не буду, скажу лише, що експерти рекомендують відійти від виміру виробництва до виміру доходів і споживання в якості показника добробуту. Вони також пропонують відрізняти «сьогоднішню якість життя», та «якість стійку», яка не пропадає із часом. Є там багато інших цікавих ідей, варто почитати.

Ці роздуми змусили мене пригадати нещодавній звіт, який підготував Інститут економічних досліджень та політичних консультацій «Вплив світової економічної кризи на українську економіку: регіональний аспект». Чесно кажучи я була розчарована, бо очікувала чогось іншого. Це виявився стандартний пристойний галузевий аналіз із регіональним забарвленням – ВВП, промисловість, сільське господарство, інвестиції, торгівля, доходи, безробіття і т.д. Комплексної картини про те, яким чином регіони постраждали і головне відреагували на кризу я не знайшла. Мене цікавить питання – чи дійсно це погано для всіх і кожного втратити сьогодні певні виробничі потужності, які мабуть і так вже на ладан дихали і зі скрипом конкурували на світових ринках? Чи може вони таким чином зможуть побудувати нову структуру економіки, яка більше відповідає реаліям завтрашнього дня? Чи користуються нині регіони можливістю шумпетеріанського «творчого знищення»? Відповіді не знайшла.

Може хтось бачив якісь пристойні дослідження на цю тему?

Європейські посиденьки

На цьому тижні у Брюселі відбулися традиційні, сьомі Відкриті Дні регіонів і міст Європи. Це грандіозний захід під егідою Єврокомісії та Комітету Регіонів, на який з’їзжаються представники регіональних і місцевих органів влади зі всіх країн-членів ЄС та інших країн Європи (33 загалом), представники бізнесу, громадського сектору, експерти, науковці, преса та ін. Цього року форум зібрав 7 тисяч учасників, які прийняли участь у більш ніж 250 заходах.

Мені випала нагода відвідати цей форум два роки тому і можу сказати, що атмосфера була просто фантастичною. Тисячі людей, які розмовляють однією мовою – якщо не буквально, то фігурально. Вся «євробюрократична» частина Брюселю була окупована регіонами та їх партнерами з різних секторів, місто було наповнене дискусіями та подіями, які стосуються безпосередньо регіонів та місцевих органів влади. Звичайно, також було багато «регіональних вечірок», що також важливо для утримання високого рівня зацікавленості серед учасників:-)

Цього року домінуючою темою форуму була економічна криза та шляхи її подолання, що можуть і мають бути здійснені на місцевому та регіональному рівнях. Європейці прийшли до висновку, що запровадження інновацій у різних сферах економіки та суспільного життя є шляхом до економічного зростання і підвищення конкурентності Євросоюзу.

Цікаво, що тема кризи та регіональних відповідей на неї обговорювалася і на цьогорічному Львівському економічному форумі, що відбувся на початку жовтня у Трускавці. Так скалалося, що у минулому я мала задоволення прийняти участь і у цьому заході, при чому не один раз. Під час форуму Губернатор Львівщини Микола Кміть ініціював підписання Меморандуму про сприяння розвитку регіонів між регіональними лідерами та Урядом України. Цей документ має встановити засади синхронізації дій центральної та регіональної влади, а також сприяти реформуванню бюджетної сфери для укріплення фінансових позицій регіонів. Здається, що представники різних щаблів влади в Україні, після майже двох декад дискусій, все ще шукають спільну мову...

Тобто Європа, яка вже визначилася із «лексиконом» та правилами гри, дивиться у майбутнє і визначає пріоритети виходу з кризи. А ми, в Україні, все ще намагаємося встановити правила гри та «озброїти» регіони базовими можливостями для здіснення по справжньому автономних та суттєвих кроків на шляху до економічного розвитку та добробуту місцевих громад. Не важко здогадатись хто вийде із кризи швидше і у найкращій формі :-(

Цікаво, чи відбудеться «наближення» тематики дискусій наступного року? Будемо слідкувати. А якщо у вас є бажання і фінансові можливості, то ви можете почати готуватися до наступних Відкритих Днів у Бельгії вже сьогодні – програма вже планується, а готелі бронюються:-)

Асоціація регіональних досліджень

Починаю блог із розповіді про Асоціацію регіональних досліджень (Regional Studies Association), представником якої в Україні я є разом із Тетяною Корнєєвою. RSA є однією з найстаріших і найавторитетніших професійних асоціацій для спеціалістів, які займаються питаннями місцевого та регіонального розвитку. Разом із Міжнародною Асоціацією регіональних студій (International Regional Science Association), про яку я розкажу пізніше, RSA складає кістяк міжнародного середовища експертів та практиків у сфері регіональної політики. У списку її членів ви знайдете більшість авторів, на яких ви посилаєтесь у своїх наукових працях, та більшість урядовців, які приймають рішення щодо просторового розвитку їх країн (та Євросоюзу).


Детальну інформацію про заходи, публікації та діяльність RSA можна знайти на її сайті, на який можна перейти по лінку, наданому вище (практична порада - якщо ви завантажите останню версію Google Toolbar, то зможете скористатися функцією автоматичного перекладу на українську або російську мову. І хоча переклад "комп'ютерний" і містить багато помилок, все ж таки можна отримати загальну уяву про зміст сайту). Однак скористатися всіма перевагами Асоціації - доступом до мережі експертів, інформаційних ресурсів, професійних журналів Regional Studies тa Regions, знижками на купівлю професійної літератури та на участь у регулярних конференціях і семінарах Асоціації - можливо лише у статусі її члена.


Традиційно вартість членства була непідйомною для українських науковців та практиків. Однак розуміючи цю проблему, минулого року Асоціація переглянула свій підхід до членських внесків і запровадила диференційовані тарифи для експертів із різних регіонів світу. Отож на сьогоднішній день вартість членства для українських експертів складає 50% від "базового" тарифу. Для індивідуальних членів вона становить 52 Євро, для студентів - 24 Євро і для корпоративних членів (організацій та інститутів) - 105 Євро на рік. Є також спеціальний тариф для молодих професіоналів та для експертів, які вийшли на пенсію (39 Євро). Отож з'явилася реальна можливість приєднатися до міжнародно визнаного осередку нових ідей та потенційних партнерів за порівняно невелику плату.

Якщо вас зацікавила ця інформація, то пишіть мені із запитаннями на адресу omrinska@gmail.com